Frihedsberøvelse af udlændinge – en retlig analyse

Et særligt område, hvor spørgsmålet om frihedsberøvelse spiller en væsentlig rolle, er i forhold til udlændinge, som er blevet nægtet opholdstilladelse i en medlemsstat. I det følgende undersøges det, om denne persongruppe lovligt kan frihedsberøves med henblik på udvisning. Dernæst fokuseres der på udlændinge, som ikke kan udvises, fordi de er i særlig risiko for indgreb i strid med EMRK art. 3. I Danmark er denne gruppe på såkaldt tålt ophold.

Frihedsberøvelse af udlændinge uden opholdstilladelse

En udlænding kan efter EMRK art. 5, stk. 1, litra f, frihedsberøves i to tilfælde: enten for at forhindre, at udlændingen uretmæssigt trænger ind i en medlemsstat, eller når udlændingen ønskes udvist eller udleveret. EMRK art. 5, stk. 1, litra f, indeholder ikke et krav om, at frihedsberøvelsen skal være nødvendig og proportional. I det følgende fokuseres der alene på andet led af EMRK art. 5, stk. 1, litra f, nemlig udrejsesituationen.

For så vidt angår andet led af litra f kan der som nævnt ske frihedsberøvelse af en udlænding, som skal udvises eller udleveres. Det kan f.eks. være en person, som har fået inddraget sin opholdstilladelse, er blevet dømt til udvisning på grund af kriminalitet i staten, er blevet nægtet asyl eller skal udleveres til strafforfølgning eller straffuldbyrdelse i et andet land. Det afgørende er, at der »tages skridt til udvisning eller udlevering«. Frihedsberøvelsen behøver ikke et andet formål end, at der tages skridt til udvisning eller udlevering. Det er således uden betydning, om frihedsberøvelsen er nødvendig for at forhindre kriminalitet eller lignende, ligesom det er uden betydning, om beslutningen om udvisning eller udlevering kan retfærdiggøres under henvisning til national lovgivning eller EMRK. Det er dog en betingelse, at der er tale om et reelt formål.

Myndighederne må heller ikke vildlede personer for at muliggøre frihedsberøvelse og udvisning, jf. Čonka mod Belgien (2002). Sagen handlede om, at de belgiske myndigheder havde skrevet til en række asylansøgere og bedt dem om at møde op hos politiet, idet de nødvendige oplysninger om deres asylsager skulle tilvejebringes. Da asylansøgerne mødte op, fik de besked om, at de ville blive frihedsberøvet med henblik på udvisning. EMD fastslog, at det var i strid med art. 5 at vildlede asylansøgerne for at lette muligheden for frihedsberøvelse og udvisning.

Der er ikke en tidsmæssig grænse for, hvor længe en frihedsberøvelse med henblik på udsendelse eller udlevering må vare. EMD har dog fastslået, at frihedsberøvelsen ikke må overstige det, der med rimelighed er nødvendigt af hensyn til frihedsberøvelsens formål. Udvisningssagen skal være i fremdrift, ellers er det ikke berettiget at opretholde frihedsberøvelsen efter EMRK art. 5, stk. 1, litra f. I praksis har EMD fortolket EMRK art. 5, stk. 1, litra f, således at der i udrejsesituationen stilles tidsmæssige krav til varigheden af frihedsberøvelsen. Udvisningssagen skal behandles med tilstrækkelig omhu (»due diligence«), ellers er frihedsberøvelsen ikke lovlig. EMD foretager en konkret vurdering af rimeligheden af tidsudstrækningen. Denne vurdering beror på en række forhold. Kjølbro beskriver det således, at »Domstolen erkender, at sager kan være komplicerede, og at de har indgribende betydning for udlændingen, og at det derfor er vigtigt, at sagen behandles omhyggeligt, og en frihedsberøvelse kan således være retfærdiggjort, selvom den varer lang tid«. EMD ser på, om udlændingen har været medvirkende til sagens forsinkelser, om myndighederne har begået fejl, samt på sagens kompleksitet m.v. I Bencheref mod Sverige havde en afvist asylansøger løjet over for de svenske myndigheder om sin identitet. EMD udtalte, at klagerens urigtige oplysninger havde betydning for frihedsberøvelsens varighed (»In a case such as the present one, where the applicant alleged that his detention pending extradition had been too long (…) the question of the country of destination – had a real impact on the length of the detention.«). I Quinn mod Frankrig (1995) forelå der en krænkelse af EMRK art. 5, stk. 1, litra f, da en næsten to år lang frihedsberøvelse skyldtes myndighedernes langsomme sagsbehandling.

Står det klart, at udlændingen ikke kan udvises, kan EMRK art. 5, stk. 1, litra f, ikke anvendes, idet der skal være en reel mulighed for at udsende den pågældende. I A m.fl. mod Storbritannien (2009) havde den britiske regering i 2001 vedtaget en lov, der gav adgang til en udvidet frihedsberøvelse af personer, som var mistænkt for terrorisme, hvis disse personer ikke kunne udvises på grund af risikoen for tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling i deres hjemland, jf. EMRK art. 3. Myndighederne frihedsberøvede 11 personer, som var mistænkt for international terrorisme. Den britiske regering gjorde gældende, at personerne var frihedsberøvet med hjemmel i EMRK art. 5, stk. 1, litra f. EMD fastslog, at Storbritannien ikke havde taget skridt til udvisning eller udlevering af de mistænkte, idet der under frihedsberøvelsen ikke var en reel udsigt til, at der kunne ske udvisning uden risiko for art. 3-stridige overgreb. I L.M. m.fl. mod Rusland (2015) slog EMD fast, at myndighederne vidste eller burde vide, at det ikke var muligt at udvise afviste asylansøgere til Syrien på grund af borgerkrigen i landet.

Hvis en udsendelse er forbundet med vanskeligheder, f.eks. hvis en udlænding, som har fået afslag på asyl, nægter at samarbejde med myndighederne om sin identitet, er frihedsberøvelsen ikke nødvendigvis i strid med EMRK art. 5, stk. 1, litra f. Hvis myndighederne udviser fornøden omhu ved sagens behandling, vil en frihedsberøvelse være lovlig. Illustrativ er sagen Agnissan mod Danmark (2001), hvor en person, som havde fået afslag på asyl, blev frihedsberøvet i én måned og 22 dage, da vedkommende ikke ville samarbejde med myndighederne om sin identitet og nationalitet.

I Mikolenko mod Estland (2009) forelå en lignende situation. De estiske myndigheder havde afvist at forlænge opholdstilladelsen for en russisk officer. Han blev pålagt at udrejse, men nægtede at rejse frivilligt. Myndighederne frihedsberøvede ham derefter med henblik på at skaffe rejsedokumenter og gennemføre en tvangsmæssig udsendelse. Klageren nægtede at medvirke hertil, og han var derfor frihedsberøvet i mere end tre år og 11 måneder. EMD udtalte, at frihedsberøvelsen ikke kunne opretholdes, da der var manglende samarbejde fra klagerens side og ingen reel udsigt til, at klageren kunne udvises. EMD fremhævede også, at de russiske myndigheder ikke ville samarbejde, hvis klageren ikke selv ønskede at medvirke til udsendelsen. Derudover bemærkede EMD, at det havde været muligt at anvende alternative midler, herunder at pålægge klageren meldepligt. Da der ikke var en realistisk udsigt til, at klageren kunne udsendes til Rusland, og sagen ikke blev fremmet med den fornødne hurtighed, blev der statueret krænkelse af EMRK art. 5.

Afsluttende bemærkninger

På baggrund af ovenstående kan det udledes af EMD's praksis, at en udlænding kan frihedsberøves med henblik på udsendelse, hvis den pågældende – f.eks. som følge af kriminalitet – er dømt til udvisning. EMD opstiller ikke en fast tidsgrænse, men udvisningssagen skal behandles med fornøden omhu. Det afgørende er, at der er en reel udsigt til, at personen kan udsendes. Er dette ikke tilfældet, kan der ikke ske frihedsberøvelse med henblik på udsendelse efter EMRK art. 5, stk. 1, litra f. Som nævnt indledningsvis befinder denne gruppe sig i Danmark på tålt ophold.

Ali Fayez